垃圾短信治理，要害在哪里？含有“發(fā)票”、“培訓”字眼的短信就一定是垃圾短信嗎？封堵垃圾短信，到底哪些部門說了算？國外有沒有垃圾短信，他們是怎么管理的？“

     “事后懲罰”難以消滅源頭

     工業(yè)和信息化部所屬的 12321 網絡不良與垃圾信息舉報受理中心最新的統(tǒng)計表明： 2012 年下半年中國手機用戶平均每周收到垃圾短信息10.7 條。垃圾短信群發(fā)行業(yè)已形成一條完整的產業(yè)鏈，治理復雜性高、難度大。

     工信部和運營商雖然能管住垃圾短信的傳播通道，卻難以管住垃圾短信的源頭——內容制作者。并且，管住通道的辦法，大多屬于“事后懲罰制”，即發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為后才予以查處，對用戶權益的侵害已經構成。只有在管住通道的同時消滅垃圾短信的源頭，才能從根本上消除對用戶的侵害。

     限制上限標準利弊共存

     北京的王小姐就要舉行婚禮了，沉浸在幸福中的她編輯了一條短信，準備群發(fā)給大家。誰知道，群發(fā)到半截，她的手機忽然發(fā)不出短信了，通信功能也被鎖死。王小姐被告知“由于在一小時群發(fā)同內容的短信超過限量，系統(tǒng)認定該號碼在發(fā)送垃圾短信，自動鎖死號卡”。王小姐對此非常震驚。

     三家電信運營商于2009 年簽訂了《關于網間點對點不良短信息處理原則的備忘錄》，規(guī)定單一用戶每小時發(fā)送短信量上限標準為：非節(jié)假日發(fā)送信息流量為 200 條/小時、節(jié)假日為500 條/ 小時。而迫于用戶投訴，大多數(shù)運營商實際執(zhí)行的標準更為嚴格，比如限為50條，這雖然成功打擊了一批垃圾短信發(fā)送者，但卻不可避免地會“誤傷好人”，上面的案例即是這種狀況。

     而現(xiàn)在的垃圾短信發(fā)送者多使用群發(fā)器，一部群發(fā)器可以插上百張卡，每張卡一小時只低頻次地發(fā)送10 條、20 條短信，模擬正常通信狀態(tài)，運營 商難以對這種現(xiàn)象進行限制。

     關鍵字過濾缺乏法律依據(jù)

     除了從源頭封堵外，運營商還希望通過其他技術手段阻止垃圾短信，但顯然存在更多問題。

     “我們通常還使用關鍵詞屏蔽的做法堵截點對點短信，這個在技術上很容易實現(xiàn)，但是哪些關鍵詞是違法的，目前并沒有標準，像‘發(fā)票’、‘看房’、‘移民’、 ‘賬號’等這些在垃圾短信中經常出現(xiàn)的關鍵詞，其實也是生活中的常見詞，不排除普通用戶在短信中也使用這些詞，用來作為屏蔽標準實則缺乏法律依據(jù)。再說，就算我們使用了關鍵詞，發(fā)送者往往還會在短信中用同音字（如‘ 發(fā)漂’）、加*號（如‘ 移*民’）等方法來規(guī)避。”中國移動的相關人士對記者說。

     更重要的是，我國憲法第四十條規(guī)定：“公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規(guī)定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”從這個高度上說，運營商其實無權通過過濾短信內容來限制垃圾短信發(fā)送。

     抓到了又能怎樣

     “我們就算追蹤到了垃圾短信發(fā)送者，又能怎么樣呢？我們的權力最多是停用其號卡，但是以前的號卡沒有實行實名制，他轉身還能弄到很多。我們沒有執(zhí)法權，不能處罰他，即便轉移到公安機關后，國家對行政機關如何處理及處理結果是否告知運營商并沒有規(guī)定，我們往往也不知道最終結果，只能告知投訴者，已移送執(zhí)法部門。”一位運營商內部人士這樣告訴記者。

     在零處罰與高回報的利益驅動下，一些人肆無忌憚地參與到垃圾短信的產業(yè)鏈中，違法成本低、執(zhí)法成本高已經成為垃圾短信治理中的一大難題，要徹底解決問題，立法首先要跟上。

     其他國家如何防范

     在美國，2003 年，美國聯(lián)邦貿易委員會設立“全美不接受電話推銷名單”，當年12 月，聯(lián)邦政府通過首部全國性反垃圾郵件法案。該法案規(guī)定，電話和手機用戶可以通過熱線或政府網站，將自己的電話號碼免費列入“全美不接受電話推銷名單”中，之后即可合法避免垃圾廣告信息的騷擾。在新加坡，民眾可在政府建立的“禁止呼叫名單”上注冊，任何機構或個人不得向已在名單上注冊的民眾發(fā)送垃圾信息。

     德國對于濫發(fā)垃圾短信者，會處以最高5 萬歐元的罰款，如果發(fā)送色情等非正常信息，均被視為違法行為，將追究刑事責任；英國法律將兜售產品的垃圾信息視為一種犯罪行為，一旦違規(guī)，散播者在地方法庭最高可能被罰款5000 英鎊，在有陪審團出席的法庭，罰款額度沒有限制；日本2000 年制定和頒布的《關于特別商務交易的法律》、《特定電子郵件法》規(guī)定，一旦用戶拒絕接收短信，則禁止再次發(fā)送，否則將以妨礙電子郵件通信罪論處。